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        2021年10月13日
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        新浪樂居:蔡義鴻:用好政策 實現城鄉資源要素雙向流動
        時間:2021-06-01 10:49:54  來源:城市化網 
          新浪樂居2021年5月31報道,相關網址如下:

          https://bj.leju.com/news/2021-05-31/15506805037759645135163.shtml

          2020 年12月28日至29日在北京召開的中央農村工作會議強調,農民增收是全面小康的基本要求,要發展富民鄉村產業,積極鼓勵各類人才返鄉下鄉創業創新,穩定農民工就業……多渠道促進農民持續增收。筆者結合近年來關注我國城市化進程中城鄉資源要素雙向流動存在的問題,談談市民下鄉對拓寬農民工就業渠道的幾點粗淺看法。

          一、人戶分離——農民進城務工必須面對的現實

          我們國家自古以來就是農業大國,農民是怎樣“被城市化”的呢?無外乎三條路徑:當兵、考學、進城打工!而在這三條路徑中真正能實現城市化的都是其中的精英或者說是優秀代表?,F役軍人必須是在軍校提拔為軍官才行??紝W的必須是名牌大學畢業或者在城市能找到好單位的才行。進城打工的要成為老板或各行業工種的骨干才行。其他大部分未能真正實現城市化的人就處在“半城市化”狀態,人口數量超過了 2 億人之多。中國國際城市化發展戰略研究委員會在 2008 年啟動中國城市化率調查研究課題,從 2009 年開始關注“半城市化”現象,即將城市化率數據(或稱城鎮化率,下同)按城鎮非農人口(即戶籍人口)與總人口之比計算,與用好政策 實現城鄉資源要素雙向流動

          國家統計局按全國城鎮人口與總人口之比計算出的數據 相 比 較。2019 年 我 國 大 陸 總 人 口 140005 萬 人,常住人口城鎮化率為 60.60%,戶籍人口城鎮化率為44.38%,兩者之差達 16.22 個百分點,涉及人口 2.80億人。也就是說這 2.80 億人中絕大多數處于“半城市化”狀態。

          究竟何為“半城市化”狀態呢?具體而言,在我國已經進行和正在進行的世界規模最宏大的城市化進程中,農民進城真正被城市化的少之又少,大多數人離開鄉村到城市就業與生活,但在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面并不能與城市居民享有同等待遇,在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利,未能真正融入城市社會。顯然,這是一種殘缺的狀態,它意味著經濟權利、政治權利和文化權利的不完整,意味著享受國家發展成果的不平等、參與國家文明進程的不平等。

          與“半城市化”意義相同,現在國家統計局在發布相關數據時使用的一個詞是“人戶分離”。根據國家統計局發布的調查結果,2015—2019 年我國人戶分離人口、 流動人口和農民工總量見附表 1。

          附表1:2015—2019年我國人戶分離、流動人口、農民工總量統計

          年度  人戶分離    流動人口   農民工 

          2015  2.94億人   2.47億人   2.77億人 

          2016  2.92億人   2.45億人   2.82億人 

          2017  2.91億人   2.44億人   2.87億人 

          2018  2.86億人   2.41億人   2.88億人 

          2019  2.80億人   2.36億人   2.91億人 

          從附表 1 中可以看出,我國 2015—2019 年人戶分離和流動人口呈逐年遞減,但數量不大,5 年分別減少了 0.14 億人和 0.11 億人;農民工總量卻呈逐年遞增,5 年共增加了 0.14 億人。從農民工總量逐年遞增來看,國家推出“三個 1 億人”1 政策對農民工的影響并不大。

          一方面,我國農民工存在就業渠道單一,進城務工尋找就業機會積極性仍然高漲;另一方面,解決人戶分離雖然取得了一定進展,但力度不大,從公布的各組數據來看,解決的對象傾向于流動人口,對農民工人戶分離解決的數量偏少,建議加大力度。

          從國家政策層面看,解決農民工市民化的力度是空前的,但政策的落地難度也是比較大的,這是為什么呢?我們再來看看地方政府在解決農民工市民化方面的實施情況,以深圳 2019 年的積分落戶政策(滿分100)為例:

          1. 大專學歷;60 分 全日制加 10 分;

          2. 本科學歷 80 分 全日制加 10 分;

          3. 社保滿一年 12 分;

          4. 居住證一年 1 分;

          5. 年齡情況實際年齡情況 18—35 周歲加 5 分,

          35—40 周歲 1 分,40—48 周歲每增長 1 歲減 5 分;

          很明顯,在以上這 5 個條件中,第 1、2 條對農民工而言是相當難的。

          二、單向高速路——導致我國城市患“大城市病”,鄉村患“空心村病”

          為什么像北京、上海、廣州、深圳和全國各省會城市的落戶政策要設置如此高的學歷門檻呢?因為,這些城市都不同程度地患了“大城市病”,而廣大農村卻患了另一病“空心村病”,其主要病因就是城鄉發展的不平衡,特別是一些政策的制訂或理解執行不到位,導致我國城鄉資源要素流動出現了“單向高速路”這一失衡現象!

          什么是城鄉資源要素流動“單向高速路”?讓我們一起來梳理我國城鄉資源要素雙向流動的現狀,見附表 2:

          附表2:我國城鄉資源要素雙向流動表

          城市向鄉村的流動

          (1)市民下鄉訪親、旅游——全面自由;

          (2)市民下鄉種地——表面自由(可長租),實則風險巨大,不利于土地的保護與利用(掠奪性耕作,濫用化肥農藥,使耕地快速板結、貧脊);

          (3)市民下鄉購房——不自由(只能租),風險巨大(有購買小產權房者已被直接拆除,無任何補償);

          (4)市民下鄉創業——基本自由,鄉村土地的價格優勢被集體土地政策所抵消,交通、教育、醫療等其他資源劣于城市,因此短期投資行為居多,不利于鄉村可持續發展;

          鄉村向城市的流動

          (1)農民進城訪親、旅游——全面自由;

          (2)農民進城打工——全面自由,但享受不了市民待遇,人戶分離;

          (3)農民進城購房——全面自由(限購城市除外,限購城市無城鄉差異);

          (4)農民進城創業——全面自由;

          (5)農民在城市擁有的固定資產——自由流通,但農民在鄉村的宅基地及其附著建筑物(如住房),卻因我國的一些不合理法規造成農民財富的惡性沉淀。

          從附表 2 可以看出,鄉村向城市的資源要素流動幾乎是沒有任何障礙的,但城市的資源要素向鄉村流動就存在有諸多的政策性障礙,令人尷尬的是這些政策起初均是為了保護農民利益而制定的,但隨著城市化這一歷史進程的推進,反而成為損害農民利益的蕃籬。

          根據九三學社 2013 年發布的調查報告,我國農村常住人口每年以 1.6% 的速度在減少,宅基地卻以每年 1% 的速度增加;農村每年建房占地 200 萬畝,年投入數千億元,但其中 1/4 的住房卻常年無人居住。

          如果加上土地本身的價值,我國農民每年沉淀在土地和住宅上的財富將超過萬億元。九三學社 2020 年發布的報告說,目前全國農村約有 7000 萬套閑置農房,一些地區農房空置率甚至已超過 35%。

          這就是“單向高速路”導致的不良后果。因此,要解決農民工就業問題就必須打通城鄉資源要素流動的“雙向通行”車道。那么怎么打通呢?

          三、雙向自由流動——實現以人為本的高質量城市化發展之路

          為了解決“人戶分離”這一問題,習近平總書記反復強調要推進以人為本的城市化!

          2018 年 3 月 8 日,習近平總書記指出,實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大決策部署,是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務,是新時代做好“三農”工作的總抓手。2018 年 9 月 26 日,中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018 - 2022 年)》,并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

          “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!? 這是黨的十九大報告中提出的實施鄉村振興戰略的總要求。

           據國家統計局發布的統計數據,2019 年我國大陸總人口 140005 萬人,常住人口城鎮化率已達60.60%??梢?,城市文明的吸引力是巨大的!由于我國人口基數大,正在進行的城市化浪潮涉及人口規模超過 3 億人,加上地區經濟、文化、生態環境差異大,其復雜程度和難度在世界城市史或城市化史上無先例可尋,因此,我們只能摸著石頭過河,不斷摸索出適合中國國情的城市化發展道路。農民工就業涉及方方面面,在當下,農民進城打工仍是其主要就業方式,關于進城打工就業方面社會各界探討得也比較多,這里重點就如何通過城鄉融合來創造就業機會談幾點看法。

          第一,讓城鄉最核心的要素“人”相融合,打通城鄉居民雙向流動。

          隨著《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》( 國發〔2014〕25 號 ) 的發布,以及 2020 年1 月 1 日施行的《中華人民共和國土地管理法》(第三次修正),制約我國城鄉人力和土地資源要素自由流動的法律障礙已經消除,但各地在執行政策時都十分保守,這是十分令人遺憾的。俗話說:“法無禁止即可為”,筆者希望全國各地能大膽地探索城市市民下鄉這個思路。

          在實行市民下鄉過程中必須要堅持的不是去占農民耕地的指標,也不是去占農民的宅基地指標,而是按照市場規則去“招拍掛”鄉村的集體建設用地,甚至是荒坡地。在十二年前曾經與清華大學的秦佑國院長探討過利用北京周邊的荒坡地,規劃設計成高檔住宅,面向北京的高端人才定制銷售,要求凡是購買獨棟別墅指標者,需自己負責該地塊的平整,并需對其周邊的荒坡地進行綠化,這樣既能改善生態環境,還能帶動當地農民的就業。因為,高級人才與中、初級人才的配比,國際上通行的慣例是 1:4.5—7 人,至少是保姆和保安是需要在當地招聘。

          湖南省長沙縣的實踐也是不錯的一個思路:2009 年 7 月 18 日,長沙縣委、縣政府下發文件《關于鼓勵板倉小鎮建設的若干意見》(以下簡稱《意見》),提出為進一步鼓勵和吸收城市資本與民間資本向板倉小鎮集聚,把板倉小鎮作為長株潭兩型社會先行先試的試驗區,將其打造為“中部名鎮·紅色板倉”和“新農村地標”。根據《意見》,板倉小鎮規劃區被確定為全縣推行放寬城鄉落戶政策的試點區域,有條件的城鎮居民可來此遷戶定居。凡遷戶定居者,經批準可享受當地村民建房待遇,同時需繳納一定的公共設施配套費。此外,在板倉小鎮固定資產投資超過 1000 萬元的項目法人也可遷戶定居,享受當地村民建房待遇。 

          第二,政府部門的政策要融合。

          特別是各部門制定的政策要相互融合,相互兼容,互利互惠,合作共贏。在城市里,我們經常會看到馬路拉鏈,今天挖開了修下水道,明天開挖裝通信線路,后天挖開了裝自來水……沒完沒了,整天塵土飛揚。在鄉村我們也經??吹?,今天水利部門的來修防洪水渠,明天農業部門的來修農業灌溉設施,后天環保部門的來維護濕地公園……弄來弄去,還是那條水溝、那片濕地。由于每個部門的資金都只考慮本部門的責任內容,因此質量都能達標,但重復建設、資金浪費卻無人過問。假如事前各部門相互融合,會商一下,建設效果與質量肯定是相互錦上添花。

          第三,政策資本與社會資本相融合。

          用好“農村基礎設施建設產業專項基金”等政策。2020 年 9 月 10 日,全國首支農村基礎設施建設產業專項基金成立,包頭市美麗鄉村產業基金合伙企業(有限合伙)簽約成立,首期 5.6 億元資金順利到位。這是全國第一支專項用于支持農村基礎設施建設的產業基金,全國第一支引入商業銀行支持“美麗鄉村”建設的產業基金,全國第一支由國有商業銀行與地市級政府合作設立的產業基金,內蒙古自治區第一支投入“十個全覆蓋”工程的產業基金,中國農業銀行設立的第一支用于支持農村基礎設施建設的產業基金。

          當然,還有其他很多很好的政策支持,就看我們能不能用好了。

          第四,與對標城市的資源秉賦相融合。

          一是對標城市的人口,千萬不要被某些城市建設國際大都市、中心城市的人口指標迷惑,要關注對標城市的戶籍人口數。因為,城市周邊的鄉村能吸引的是真正的城市人口,而不是剛剛從鄉村被城市化進城的常住人口,也就是說鄉村吸引的是逆城市化人口。二是對標城市的距離,不宜太遠,一般在 1 個小時車程以內。三是對標城市的產業基礎與自然資源秉賦,產業定位要結合對標城市產業發展需求和自身自然資源優勢來謀劃,一定不要盲目打造。四是要擁抱 5G 技術,通過信息化技術實現互聯互通,打通城鄉信息互聯互通最后一公里。

          比較典型的案例是廣東省佛山市順德的北滘鎮,周圍 1 個小時車程范圍,聚集了中國最大的家電制造集群,有超過萬億的工業產值。北滘鎮看準了工業設計園的功能,給自己設定了一個目標,就是在北滘鎮的工業區規劃出 2.8 平方公里范圍,建設“廣東工業設計城”,將布局工業設計博物館、設計廣場、設計師公寓等項目,使北滘這個家電重鎮裝上一個創新驅動的引擎。 

          2012年12月9日,黨的十八大剛剛閉幕,習近平總書記視察順德北滘,臨行的時候,他說“我再來的時候你們這里應當有 8000 名設計師”。 

          第五,與人力資源部門和用人單位相融合。

          據統計,2019 年我國農民工總量為 2.9 億人,其中本地農民工 1.2 億人,外出農民工 1.7 億人。今天的農民工已經不是 20 世紀七八十年代的農民工,甚至有的雖然沒在城市落戶,但卻在城市長大,因此,我國的人力資源服務企業,要有為落戶城市、用人單位提供優質人才服務的意識。建議可聯合各有關單位、院校和企業,創辦技術培訓學校(可以大、中專聯動),學制 1 年至 3 年,并利用大數據,將農民工按年齡、受教育程度、地區分布和市場需求等要素進行數據分析,采取分類培訓與指導,鼓勵就近就業、定向培養就業。甚至可以針對各城市落戶政策實施有針對性的培訓,幫助農民工市民化

          邁出關鍵、扎實的第一步。

          (作者系中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任兼秘書長、副編審;本文刊于《中國經濟社會論壇》雜志,2021年第2期總第136期第32—35頁)
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