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          上世紀90年代初,上海市長寧區還是一個發展極度不平衡的地區。當時經濟發展是上海10個中心城區的倒數,城區東中西和南北發展差距都很大。在小平南巡講話和上海浦東開發開放推動下,1993年長寧區制定了《長寧區總體規劃》,明確了區域主導功能定位和建設目標,確定了長寧區的人口規模及實施機制,確立了面向長三角的點線面布局。經過近四個五年計劃的努力,自上世紀末開始,長寧區的區級財政收入己位于上海各中心城區前列,至今仍位于上海中心城區前三位;1993年確定的區域規劃人口70萬人,至今為69.11萬人;城區內東中西南北差距早已消失,近20里長的長寧區,區內各地房價基本一樣。整個區域實現了從不平衡到平衡發展,是上海中心城區平衡發展的典范。

          去年,我回上海長寧區政府做課題評審,問長寧現任的顧洪輝區長:“您對長寧發展最大的感覺是什么?”,他說:“長寧發展最大的特點是十分均衡”。其實,在上世紀90年代初,長寧的發展主要特征是不均衡。從經濟社會發展角度講,當時上海市區普遍認為“長寧是一個腳長,即社會事業及精神文明建設腳長。1992年,長寧區就有兩個市級示范高中;科研院所有20所,專業技術人員8748人;全日制高校就有9所,高校教師9000人;醫院28個,每千人床位6張等等。一個腳短,即經濟發展和城市建設腳短。1992年,長寧區級財政年收入為2.60億元,人均道路面積3.36平方米,氣化率53%,每百人7.14號電話線,戶籍人口59.58萬人”①。從區域發展角度講,“長寧位于上海中心城區的西部,行政區域面積38平方公里(現實際37.19平方公里)。長寧行政區域是個狹長地形,區域長為9.50公里,寬為3.10公里。區域東部為老城區,主要指滬杭鐵路(現上海地鐵3號線)以東部分,占地5.67平方公里,由4個街道組成;區域中部為半城半鄉地區,上海市虹橋開發區位于其中,由5個街道組成,占地約6.5平方公里;區域西部,是個以農業為主地區,由一鎮一鄉組成,占地25.83平方公里(其中原虹橋機場占地4.75平方公里)。90年代初,長寧區域上述東中西三大地區發展差異很大,很不均衡?!痹偌由稀坝捎陂L寧是狹長型地域,區域南部由延安路虹橋路橫貫東西;區域北部由長寧路、天山路橫貫東西。由于南部地區位于上海第三產業發展主軸線上(上海虹橋路到浦東花木),故長寧南部地區發展較好,主要以第三產業為主;長寧北部地區由于緊貼上海蘇州河,主要是工業區、棚戶居住區,發展較差;從而形成長寧區域內南北發展差距較大,很不均衡的狀況”。

          基于上述情況,上世紀90年代初,長寧區在當時上海的10個中心城區中經濟發展排名一直為倒數。1992年初,上海市委派了一個經濟工作組進駐長寧,二個月后他們形成一個報告,其中第一條就是長寧在經濟社會發展中始終處于慢半拍。1992年下半年,長寧四套班子中,黨委、政府、人大三個主要領導都由市有關部門派入。至此,長寧進入了“思想領先、規劃領先”的轉型發展階段。

          上海市長寧區經過20多年努力,已經基本實現了區域內的人口、資源、環境、經濟、社會內容上的均衡發展。上世紀末,長寧的經濟發展就進入了上海中心城區的前三位,2015年,區級一般公共財政收入129.94億元,為上海9個中心城區的第三位。1993年長寧區總體規劃確定的區域人口規模70萬上限,到2015年底長寧區常住人口規模為69.11萬人,預計70萬常住人口己成為長寧人口規模的常態,實現了區域內“環境人口容量每平方公里控制在1.8萬人左右”的目標。

          上世紀90年代初,上海的中心城區主要在上海內環線以內,即現在地鐵3號線以東,黃浦江以西地帶。上海唯一的機場全部地域位于長寧區區域范圍內,為機場下飛機進入上海市區的交通門戶,故上海第一個第三產業開發區—虹橋開發區選址在長寧中部地區。當時上海許多酒店、外商機構和企業、國際展覽和會議中心、外銷房、外國人乃至外國商品以及市政府外經委、外資委都在長寧區范圍內的虹橋路沿線、虹橋開發區一帶。上海第一塊土地批租地塊也在長寧區范圍內的虹橋開發區內。當時上海銷售的外銷商品房長寧占三分之一以上。與此相伴的,長寧當時已經有耀中國際、長寧國際等國際學校,還有上海外貿學院也在長寧區內。因此,當時長寧區經濟社會發展的各項功能中,以涉外功能影響最大,其他許多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、發展而發展。而長寧的涉外功能中,又以涉外企業和機構、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能為主要構成。再加上在區域經濟、社會、生態等發展內容中又以經濟最為基礎,以及上海經濟、貿易、金融三中心建設,故長寧區總體規劃編制中,就將涉外經貿作為區域發展的主導功能,其他功能發展都要與涉外經貿主導功能發展形成互相配合的有效結構。

          而進一步發展涉外經貿功能,就涉及進一步擴大開放,就涉及城區內各項事業的現代化,還涉及經濟體制、經濟運行機制和運作方式的國際化,因此長寧在涉外經貿主導功能基礎上,就把區域建設目標確定為:“圍繞上海三個中心一個龍頭戰略目標,到2020年,努力把長寧區建設成為以涉外經貿為主導功能的多功能,開放型,現代化新城區”。

          此后20多年里,長寧經歷了多個五年計劃和一屆又一屆的政府,但長寧總體上還是沿用了該項區域主導功能定位和建設目標,始終在涉外、國際、開放、現代化、精品等關鍵詞上打造,總體精神仍然一以貫之。由于1993年上海長寧區總體規劃定下的區域主導功能和建設目標符合前進中的長寧,符合內外變動中的趨勢,這是長寧得以一張藍圖干到底的靈魂、精神所在。

          上世紀90年代初,長寧區是上海中心城區的城鄉結合地區,上海市委市政府將長寧區視為上海中心城區黃浦、南市、靜安、盧灣等核心區的舊區改造拆遷的人口遷移導入區。而此時的上海剛剛進入浦東開發開放的快車道,上海各區縣尤其是中心城區的城鄉結合地區,因有一定的農田面積,故都把房地產開發和人口導入看作是地區經濟社會發展的機遇和優勢。在這種背景下,1993年初長寧區編制區域總體規劃時,關于長寧人口規模的確定就特別艱難。區內大多數人認為長寧的規劃人口應該越大越好,用于住房開發的土地越多越好,要求將區域人口規模擴大到百萬以上的呼聲很高。在這種情況下,長寧總體規劃起草小組,根據長寧區土地資源承載能力,環境承載能力,經濟社會協調發展要求,提出“到2020年長寧的人口密度必須控制在65-70萬之間(最后確定為70萬人),并以此來規劃居民居住用地規模和建筑空間容量”①。

          按照2020年長寧人口規模上限70萬,根據規劃時的長寧區區域面積,在區域面積假定不變情況下,此時長寧區人均規劃用地面積為54.2平方米,規劃起草小組將區域居住用地規劃為占區域總用地的25.64%,這25.64%包括了商住混合用地中的60%可建住宅用地部分。居住用地這一占比,比當時上海其他中心城區低近20個百分點。(當時上海中心城區居住用地占總用地約46.3%,人均用地57.8平方米)②。

          根據規劃人口規模70萬上限,規劃起草小組在鎖定居住用地比重基礎上,根據居住用地規模和人口規模進一步鎖定了住房建設總面積、總套數及住房結構。長寧總體規劃明確,規劃基期年(1992年)長寧區區域現有的810萬平方米住宅保留600萬平方米左右,加上新建住宅,區域內新舊住宅控制在23萬套,其中較高標準的花園住宅1萬套,中等標準高層住宅4萬套,一般標準多層住宅18萬套,并把這些保留和新建住房及人口規模分配到11個居住社區中③。

          20多年過去,長寧1993年確定的,到2020年區域人口規??刂圃?0萬人這個目標終于得到有效實施,從而把藍圖變成了現實,保住了長寧良好的宜居環境。因為有了人口規模的有效控制機制,從而使長寧在推進區域內容平衡發展中,最大限度地增加了經濟發展用地(包括商業金融業用地、商住混合用地中的商業金融業用地、工業用地、倉儲用地共占總用地22.64%)和公共設施配套建設用地(包括對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠化用地、公共服務用地共占總用地50.57%)。以至于后來可以從容地將原本計劃開發住宅的用地調整為凱橋綠地、華山綠地、延安路天山路綠地、長寧路沿線綠帶等綠地。

         (一)行政區域外的點線面布局

          為了解決長寧行政區域內與行政區域外的平衡發展問題,在長寧總體規劃中,長寧根據自身位于上海中心城西部,依托當時上海規劃中的外環線、滬杭高速和滬寧高速,根據要素流和物資流配置需要,將長寧整個城區視為點,將上海規劃中外環線、滬杭高速、滬寧高速視為集聚與輻射軸線,將浙江的杭嘉湖和江蘇的蘇錫常視為面,構建以長寧為出發點的點線面區域發展格局,來體現“長寧是上海市吸引和輻射長江三角洲的重要地區”①的戰略定位。

          20多年過去了,實踐證明,這一以地區以外最小要素與物資集聚和輻射區域為本地區發展支撐腹地的布局結構是成功的。根據這個布局結構,長寧實施了一系列與杭嘉湖、蘇錫常毗鄰地區的錯位發展措施。長寧建設了古北高端居住區、虹橋高端商務區,進一步做大國際學校,展覽展示功能,使得一大批杭嘉湖蘇錫常的生產廠商將銷售、研發、投資、生活安置在長寧區域內,而生產仍在原地,形成了“家在長寧區、廠在杭嘉湖蘇錫常”的區域聯動發展格局。

         ?。?strong>二)城區三大經濟組團布局

          為了解決長寧區域內東中西和南北區域發展差距,1993年的長寧總體規劃,采取了在東中西三大板塊中,結合發展現狀和未來發展趨勢,各布置了一個經濟組團,依托東部老城區,以安西路、凱旋路、中山公園北側圍墻、安化路為界,規劃占地80公頃的中山公園商業中心;依托虹橋開發區,以中山西路、古北路、天山路、虹橋路為界,規劃占地1.77平方公里的虹橋涉外貿易中心;依托虹橋國際機場,以淞虹路、新涇六號橋、吳淞江、泉口路為界,規劃占地410公頃的臨空工業區(1995年改為臨空經濟園區,因外環線以西后由市政府規劃為地鐵2號線機務段,故臨空經濟現為2.82公頃)。希望通過三大板塊中經濟組團的率先發展,集聚發展,產生先發效應,帶動其周邊區塊的發展,逐步形成東中西均衡發展的格局。

          20多年過去,長寧區總體規劃1993年布置的三大經濟組團已占長寧區經濟總量的60%以上。東部的中山公園商業中心,商業商務經營面積己達100多萬平方米,中山公園商業中心范圍內的定西路、長寧路、愚園路商業街,以及龍之夢、新錦江大型購物中心己形成規模,新開張的來福士商業中心己成為上海新型商業業態的新地標。中部的虹橋涉外貿易中心,己建成了近300萬平方米商務商業經營面積,虹橋涉外貿易中心范圍內0.65平方公里的市級虹橋開發區已建成,虹橋開發區外虹橋涉外貿易中心范圍內的遵義路、天山路、古北路、虹橋路沿線大量商務樓、商業設施得到擴展,虹橋涉外貿易中心已與靜安區金三角、徐匯區徐家匯等相當乃至超越。西部的臨空經濟園區,已建成近300萬平方米的低密度商務樓宇,聯合利華、中海油等一大批企業總部入駐,現已上升為國家級經濟園區,成為長寧區經濟可持續發展的主要支撐點。

          在這三大經濟園區建設中,人們有過彷徨、有過退卻,也有過開發房地產的念頭。尤其是長寧臨空經濟園區規劃之初前十年,由于區位較僻,機場噪音,浦東機場建設等原因,“臨空零空,又零又空”也被許多人嘲弄了10多年。但對這塊土地,長寧極大部分沒有用于房地產開發,到本世紀開始逐步火熱起來,現在每畝地價己到了3000多萬,己成為長寧經濟發展的寶地。

          長寧三大經濟組團集聚發展、率先發展不但讓長寧東中西三大區域逐步平衡發展,差距逐步縮小,近幾年來,東中西三大區域內房產價格也逐步拉平,長寧東中西南北地域不平衡發展狀況終于得到了解決。同時意外收獲是,許多長寧人實現了居住地就近就業,實現了職住平衡,從而也優化了長寧的交通條件。

         ?。?strong>三)社區點線面布局

          社區是城區中的一個重要生活單元,圍繞社區居民生活,長寧以街道和鄉鎮為一個社區單元,將社區全部空間視作面,將社區中主要商業街區和交通干道視作線,將穿插于社區范圍內的居住小區、公交地鐵站點、公園、菜場、商場、幼托小學中學、衛生服務站和社區醫院、社區文化中心、社區事務受理中心、街道或鄉鎮行政中心、村居委辦事點、社區養老服務中心等居住小區商業服務設施、市政設施、公共服務和生態環境等設施視作點,構建點線面社區居民生活圈。

          長寧每個街道社區或鄉鎮社區,在確定社區住房建設套數和人口規?;A上,在街道或鄉鎮范圍內相對中心位置,分別各配置一個相對集中,具有一定規模的社區商業中心,一條網點連續布置、具有一定規模、又與社區商業中心相連的商業街,形成商業中心與商業街點線連結的商業服務街區。在此基礎上,布置居民出行所需的交通站點,休閑所需的公園、日常生活所需的菜場、教科文衛體養老等公共服務設施,使居民開門七件事基本能在步行5-15分鐘范圍內解決,實現城區居民生活的便利性、可及性。

        朱建江:案例講述人

        孫建平:同濟大學城市風險管理研究院院長

        黨國英:中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師

        程道平:山東師范大學城市與房地產研究中心主任、教授

        尼古拉·彼德森Nicolai Peitersen:中國和文化研究機構主席、前中歐城鎮化伙伴關系項目首席專家

         

        長寧案例講述人朱建江:從不平衡發展到平衡發展

          “人生短暫,我想把這些年來的實踐經驗總結出來,形成一種理論。找到這三四十年里,中國城鎮化成就的來源,也是為世界貢獻智慧?!边@是著名學者、上海上海社會科學院城市與人囗發展研究所所長、研究員朱建江的肺腑之言。   朱建江從政三十余年,歷任上海長寧區經濟體制改革辦公室主任、統計局長、物價局長、發展改革委主任,崇明縣副縣長,嘉定區副區長等職,親身經歷了上海多地的城鎮化。他所打造的多個規劃方案也經受住了時間檢驗,在學界和政界傳為美談。

        長寧做得最好的是讓民眾在生活中感受到了便利

          剛才朱所長提到的案例中,因為我原來工作關系, 從一定程度上參與了里面許多工作。朱所長提到的一些 規劃,經過上海市和長寧區的共同努力,到現在得到了 有序發展。

          學習這個案例以后,我覺得案例背后更重要的邏輯 應當是形成動態、彈性的推動機制。這里面一個很重要 的觀點是,通過不平衡的思維形式,來理解如何達到平 衡的目標,從而根據不同時期、不同需求使更大多數民 眾得到均衡的效益。

        長寧案例體現了效益與平等的結合

          用均衡的說法來講長寧區的規劃,我覺得不是一個太好的例子,關于均衡,我們經濟學甚至空間當中是有說法 的,我一時不好用這個詞來評價。我覺得有兩點作為評價的指標,第一,單位建成區域的面積產生的GDP;第二,居住品質。我認為這兩點恐怕和效益、平等能有一個結合。

          我特別注意到,朱所長講的區域當中的居民區,包 括綜合區當中的居民住房占地是 25%,東京是多少呢? 2011 年是 59.2%,2017 年最新的數據是 60.2%,這個數 據是金德鈞先生提供的。我們不算居民區,只算經濟發展 區,經濟密度就要比東京低,所以這個要算細。

        長寧理念是先進的、精明的,具有可操作性的

          首先,我理解的城市化應該包括兩層含義:一方面,它是農村人口向城市轉移,使得城市的規模增大,城市的個數增加。而新型城市化還有一層含義,就是使城市功能提升、質量提高和現代化水平提高。剛才朱所長講的這個案例是第二層含義,就是城區質量的提升,是非常好的。

          我覺得它的成功之處有兩方面:第一,其理念先進,充分關注到了這個區域現狀,原來是區域空間上、水平上不平衡,所以要采取平衡的理念,那非??茖W。

        期待以互聯網新技術促進平衡發展

          我們看到城市化委員會這十年工作是非常棒的,在過去十年當中也有很多挑戰。在一些論文中也會看到一些,不光看歷史進程,還要有文化傳承,以及未來經濟發展。在規劃當中這三點都要考慮。而未來發展有很多變化。

          大家都知道人工智能、數字技術等,我們有很多變革、挑戰,經濟模式也在發生轉變。我們要創造可持續發展空間、領域,在未來十年這對于我們非常重要,我們需要比較平衡的城市化發展。

         

         

         

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