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          中國縣級及以上城市696座,他們的城市化質量亮點和短板分別在哪里?怎樣有的放矢使其在中國快速城市化進程中提升質量?2月25日,《中國城市化質量評估報告》(下稱《評估報告》)研討會在中國城市規劃設計研究院舉行,來自城市規劃與建設、自然資源、人口與就業、產業發展、生態環境、社會治理等領域的專家學者薈萃一堂,積極為中國的城市化高質量發展建言獻策。

          《評估報告》依據相應指標對城市進行綜合評價,包含城市化發展的方方面面,每一個因素對城市化發展都有影響。原國土資源部副部長、中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任胡存智表示:“《評估報告》富有開創性,聚焦‘人的城市化’,致力于剖析在我國城市化發展過程中“人的城市化”發展不足的問題。”從《評估報告》選取的農業轉移人口市民化、經濟發展、生態環境、城市安全和公共服務五個一級指標,以及常住人口城鎮化率、城鎮居民人均可支配收入、PM2.5年均濃度、生命線工程完好率、萬人擁有養老床位數等22個二級指標來看,《評估報告》在指標的選取上均圍繞“人的城市化”這一核心。

          住建部原總經濟師、中國國際城市化發展戰略研究委員會常務副主任李秉仁說:“《評估報告》首次系統全面地關注我國城市化的發展質量問題,并圍繞‘人的城市化’核心理念對全國696個城市進行了評估,具有一定的開創性,并取得了階段性成果,難能可貴。”

          國家發改委中國國際經濟交流中心城鎮化處處長、研究員馬慶斌認為,第一、《評估報告》回答了中國城市化發展的質量問題,這是中國經濟進入高質量發展階段以后必須要回答的問題,尤其是中國城市化進程進入下半程以后,城市化質量的好壞在很大程度上會影響中國經濟高質量發展的進程。第二、《評估報告》指標體系設置較為科學,具有很強的可操作性。主要從城市農業人口吸納能力、市民化程度、人口轉移完成后城市的發展,以及人民生活保障等角度進行評估。這些指標都是體現城市化質量的重要指標,也是過去推進城市化過程中突出的問題,更是未來推進城市化的短板和瓶頸。第三、《評估報告》為未來各個城市政府更好地、有針對性地完善政策提供了研究依據?!对u估報告》的排名總體上符合大家的直觀感受,其中的一些分項指標的高與低本身不重要,重要的是提示地方城市政府如何鞏固已有的好的做法,增強城市治理能力,提升公共服務的能力建設都有重要意義。

          北京大學深圳人文學院執行院長于長江說,《評估報告》具有簡明性、可操作性和關注民生三大亮點?!对u估報告》的出爐,適逢中國城市化的關鍵時期,該研究具有重大現實意義和歷史意義。當前國內對于城市化,有重數量輕質量的傾向,這個研究報告,是在這方面一個重要的糾偏行動,對城市化發展具有重要引領意義。

          《評估報告》由中國國際城市化發展戰略研究委員會、中國(深圳)綜合開發研究院聯合編制,評估對象包括全國30個直轄市/省會、301個地級市、365個縣級市,共計696個城市數據(不含港澳臺地區);同時還對全國26個省/自治區(不含西藏)、7大行政區、19個城市群的城市化質量進行了評估?!秷蟾妗分荚跒楦鞒鞘袑ψ陨沓鞘谢|量水平初步認識提供參考,同時助力我國城市化質量水平穩步提高。

          《評估報告》數據顯示:全國4個直轄市中,北京市排名第一;26個省/自治區中(不含港澳臺地區,西藏因數據統計不全,不列入本次評估),浙江省排名第一;15個副省級城市中,深圳市第一;26個省會城市中,??谑信琶谝?;296個地級市中(不含5個副省級城市及西藏6個地級市),珠海市位列第一;桐鄉市則在365個縣級市奪冠。

          城市化研討會由住房和城鄉建設部科學技術委員會、自然資源部科技專家咨詢委員會聯合指導,中國國際城市化發展戰略研究委員會、中國(深圳)綜合開發研究院主辦的城市化領域的學術研討活動。邀請業界精英、領軍人物和相關行業專家,以及政府政策決策部門官員,就當前城市化領域的熱點話題展開深入探討。本期城市化研討會由中鐵國際集團有限公司提供支持,由原建設部總工程師、中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德鈞主持。

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          《中國城市化質量評估報告》前后經歷了8年,這個過程非常不容易。

          首先,從開始到形成第一稿,用了近3年時間。2011年開始拿出評估體系的編寫提綱征求意見,到2011年4月份在提綱基礎上編出征求意見稿,向全國征求意見。再到形成第一個評估體系(試行),這就到了2013年。而后面的5年,我們也一直在做這件事。反復學習領會黨和政府關于提高城市化質量的一系列指示精神和要求;認真研究城市化在實踐過程當中一些好的經驗以及存在的問題;對一些重要問題進行反復研究和討論。在這期間,專家研討會開了幾十次。在反復研究基礎上又組織專業團隊,集中精力來編寫起草,同時跟委員會反復交流,又提出一些寶貴意見,形成了今天的中國城市化質量評估體系。

          群策群力,讓評估體系更完善

          這里面最難的,除了深刻了解城市化質量內涵之外,就是明確指標如何組成,最后形成了5個一級指標、22個二級指標?,F在我們又在這個評估體系基礎上,由專業團隊牽頭對全國城市化質量狀況進行了一次評估。這個報告里面有兩部分,一部分是評估體系,一部分是評估結果?,F在這個評估報告就要面世了,最后再組織一次專家研討。

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          評估城市化質量實際上是一個極其困難的課題,我們一直在做這件事,這次評估報告出來了,編制這個城市化質量評估報告,形成指數,并即將公布,應該說我們在做開創性工作,這不僅是對城市化委員會而言,在全國也是有開創性的。

          5個一級指標、22個二級指標基本覆蓋了城市化發展的方方面面

          我們這個評價是綜合評價,包含城市化發展的方方面面,每個因素對城市化發展都有影響,要素的選擇非常重要,共有5個一級指標,22個二級指標。這5個一級指標反映了城市化發展的5個方面,主要圍繞“人的城市化”,不是著重于城市的建設水平、發展水平等,主要關注城市化發展過程中“人的城市化”發展不足的問題。

          從這個角度明確這5個方面的指標,基本覆蓋了整個發展的評價方面,當然,還不全面。比如,城市化里面還有一個很重要的因素,就是城市運行水平。比如,說北京好?北京現在是全中國最堵的城市之一,通勤時間,北京第一,上海第二,廣州第三,這表明城市運行存在問題,當然這次并沒有這方面的指標,就是充分利用可以用的數據,沒有得到數據,就沒有辦法評價。我們這次也完全去掉了5個指標,不是說它們沒用,而是沒數據。評價里面有兩個指標要去掉:一個是很重要,但沒數據的;第二個是差異性太小的。在這方面,評價體系要有所補充和說明。

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          在形成這個城市化質量評估體系過程中,我是參與相對比較多的,所以討論這些指標體系的時候比較熟悉。有的指標很難能找到數據,但有一些指標不行,所以確定哪些指標能科學地反映城市化質量是最難的地方。我們說委員會做了一件非常有意義的事,當初做這個事情的目標就是進一步提高我們國家的城市化質量。

          從認識上講,我們認為改革開放以來,我們城市化進程是比較快的,1978年我國的城市化率是18%,現在是59.58%,這兩個數字是不能比的。1978年的18%跟現在43.37%的戶籍城市化率是相對應的。我們這些年更注重城市化量的增長,但忽視了質量的提升。所以,我們希望能找到一些指標,客觀地反映我國城市化在這個提高過程中還有哪些問題。

          我國現在的社會經濟進入一個高質量發展階段,城市化到今天也應該進入一個提升質量的發展階段。我們通過這樣二十幾個指標形成的評估報告,組織專家學者討論城市化發展質量的問題,至少可以讓我們這些研究者以及官方,看看城市化水平如何、質量如何,需要從哪些方面去改進、去努力,不斷提高水平,這是非常重要的一件事情。

          我對目前的人口問題有一些看法,人口的遷移和流動是社會發展最重要的因素。美國發展快主要是因為外來人口,上海發展快也主要是因為外來人口,深圳也是這樣。所以人口遷移是社會進步非常重要的一點。北京現在人口要減少,我搞不清楚為什么?

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          我覺得整理出這個城市化質量評估體系非常不簡單,向高質量發展轉變過程中需要這樣的評估體系?,F在城市化發展很快,急需一個指導性、但非強制性的標準,這個指標體系很重要。

          目前很難把這個指標體系搞得太高太全,用一個標準體系解決這么復雜的中國城市化進程中的問題。中國城市化本身就很具有中國特色,其他國家沒有戶籍制度,我們是戶籍制度二元化。中國城市化是中國現代化進程中必須完成的,要擺脫這個二元化,因為分不清最后是城市還是農村,城市要帶動農村,整個國家要向現代化發展。

          我覺得確實不能等到完美再完美才去發布,這一天是在遙遠的未來。為什么?因為我們城市化進程不是短期能結束的,它是變化的,而且還加上中國特色。我們要清楚,這個是指導性、引領性的,也是試驗、摸索性的,就像當前這個版本跟原來最初的版本很不一樣了。這就是剛才金德鈞主任說的反復討論、絞盡腦汁,所以即便發布了,它也不是一個最終版本,還要不斷地完善、充實。八年來我們不忘初心、砥礪前行,發布以后仍然是新的長征。另外各地在實踐過程中也出了很多有鮮明特色的經驗,但眼下不能一一包含進來,現在就先從一些大的維度,把一級指標、二級指標搞出來。

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          由于一些客觀原因,做城市化質量評估非常困難。第一,指標來源不足。 第二,即便用國家統計局的指標,它也是變化的,特別是關于鄉鎮,每兩三年要變一下,有些指標原來很好,突然之間就不用了。要做動態對比的話怎么做?每年,行政區域也在變化,城市數量也在變化。

          主觀上的原因是我們對城市化的理解。到底什么是城市化?“人的城市化”是怎樣的?按我的理解,城市化是整個社會的一個變化,不是說一部分人變成城市人,而是整個社會都在變,即便農民繼續當農民,也是在變。農業、農村、農民都隨著城市數量的增加、城市功能的調整在發生變化。實際上,從過去農耕為主的社會、城鄉二元社會,變成以城市為中心的社會。農民的生活方式,鄉村建設布局必須要符合城市化,這才是全面、完整的城市化。,如果認為城市人口達到多少,城市多少座,特別是城市戶籍人口達到70%、80%才叫城市化,這樣的理解有問題。

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          政府的評估跟社會化智庫的評估不一樣,政府的評估對官員的升遷影響非常大,智庫的評估更多是站在第三方,比較客觀地來看我們城市化的質量到底是什么程度,短板是什么,有哪些時代的命題要回答?!对u估報告》正好契合全國高質量發展這個大命題。我覺得這很有時代意義、政治意義和政策意義。

          《評估報告》里面有難點也有亮點,難點是定性比較容易,可一旦定量爭議就多了。認真看這個報告,這里面是以人為核心。指標也是圍繞人來設計的,它弱化了經濟,但經濟發展還是占了一大項,因為不談經濟對中國來講是空談。這里面的指標體現了以人為中心的,談到了收入問題、失業問題,還談到了萬人專利,這些指標挺新的。像萬人專利跟現在的創新能力,包括營商環境建設挺契合。包括生態環境、城市安全,以前大家很少考慮這些問題。

          通過評估可以把大家的安全意識、環境意識、公共服務意識提到一個更高的層面。這也更加符合高質量發展,因為中央也總是在強調老百姓的幸福感、獲得感。像海南、甘肅這些省也排在前面,因為這里面存在幸福感的問題。

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          說起來我也算比較早介入的,剛開始的時候,大家不是做一個面面俱到的、綜合性的報告,也不是做一個全面評估。我記得最早是做一些個案研究,針對當時我們認為的中國城市化存在的某些偏差,認為會有一種糾偏的效果。剛開始我們觀點更激進,但在做的過程中,趨于溫和,確實有一個明顯的導向性。

          我的專業背景是社會學、人類學。研究城市化是從小城鎮開始做,最早是反對城市化這個詞,一直用城鄉關系和城鄉發展。因為我們覺得城市化有導向性,暗示農村是錯誤的,一定要城市化才能發展。那時候我認為城鄉化才是最好的,后來改成城市化,大家認為現代化只有城市化一條路徑,這個問題到現在還有一些爭論,我本身就在這里面成長起來的。

          現在看這個評估報告有比較強調操作性,學術上的更多討論,實在是裝不下了。實際上,我們就是針對中國當下,這一輪城市化有一些事情看著不對,我們有一種責任在里面。國內的城市化,這幾年政府部門做的指標很多,但這些指標跟我們的指標不同,政府做的指標變成體現各個部門、各個領域的工作成就,往往這個部門要上,那個部門也要上,但真正評估指標正好相反。假如你能用一個指標真把問題給評出來,這個指標是最高水平的。應該說,它實際隱含著所有內在的相關性、邏輯性。相同因素不能重復計算,不能重疊,邏輯不能重復,不能循環。做到最后通常就是在不同維度上設指標,同類指標之間明顯相關就不應該放上去?,F在我們做的很多都存在重復使用問題,這是個很大的問題,最后造成技術上的不均衡。

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          城市化委員會做城市化質量評估研究有相當大的挑戰性,也有相當大的責任擔當。中國快速城市化過程中取得了很大成績,但城市化質量不高,這是大課題,非常有現實意義,需要很大的學術勇氣。當下有很多城市發展報告、農村發展報告,相對容易一些,但是作為城市化質量評估,將城市和農村這兩頭打通,這很不容易。

          這個成果做了很多年了,八年抗戰,八年持續做一項研究,也體現做這項研究的專業精神。我覺得這需要有相當大的引導性,做好以后更好引導各級政府,尤其是地方政府在推進城市化進程中,更好地提高城市化發展質量。這需要很大的基礎性、戰略性。

          把城市化和農村結合起來,這個過程中會出現很多問題,現在我們的城市化質量不高,兩頭都有病,一個是造成農村病,第二是造成城市病。農村空心村、老齡化很嚴重,城市中大城市病,2億多農民工問題沒解決。我們是在城鄉二元結構體系沒破除的情況下發展市場經濟,發展城市化的,這也造成了質量不高。

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